Ripensare il Codice dei contratti per la ripartenza

Rilanciare gli investimenti nelle infrastrutture e aprire i cantieri, accelerando l’iter e velocizzando i tempi. Crediamo che su questo mantra tutti o quasi sono concordi a parole. Ma come fare? Appena si vuole passare a strategie e misure concrete emergono tutte le differenze. Secondo l’ANCE, l’Associazione delle imprese delle costruzioni, possono prevedersi due scenari: nel primo “soft” in presenza di un’azione di governo capace di sbloccare il settore nella seconda metà dell’anno con misure speciali, nel 2020 la riduzione degli investimenti in opere pubbliche sarà del 13% e nell’intero settore delle costruzioni del 10,1%, con una ripresa nel 2021 del 5,8% delle opere pubbliche e del 2,7% dell’intero settore.

Nello scenario peggiore si ipotizza un crollo degli investimenti in opere pubbliche del 42%

Nello scenario “hard” alternativo, segnato da mancanza di iniziativa governativa, si ipotizza una drammatica caduta nel 2020 del 42% nelle opere pubbliche e del 27,6% nell’intero settore e un’ulteriore caduta rispettivamente del 33% e del 19,1% nel 2021.

E’ ragionevole ipotizzare che se rapportiamo queste previsioni al Meridione, dove la componente delle opere pubbliche è prevalente, questi scenari saranno ancora più foschi. Mentre è proprio l’arma degli investimenti in infrastrutture uno degli strumenti più importanti per contrastare nel breve-medio termine la pesante caduta del PIL che si prospetta nel Mezzogiorno.

L’ANCE propone un “Piano Marshall” da 150 miliardi in 5 anni, sbloccando innanzitutto investimenti fermi per 56 miliardi anche attraverso commissari. Insomma un “modello Genova” generalizzato. Con lo stesso modello prevede la spesa dei 29 miliardi previsti nei contratti di programma di FS e ANAS e dell’insieme dei fondi strutturali 2014-2020. L’idea dei commissari dovrebbe essere accolta nel prossimo decreto del Governo.

Di contro, è sempre attiva la posizione di chi si scaglia contro il “partito del cemento” e contro chi “vuole ridurre al silenzio le Sovrintendenze, cioè l’esausta magistratura del nostro territorio”. Io aggiungerei anche le Commissioni VIA, per non fare torto a nessuno. Anche Raffaele Cantone avverte del pericolo corruzione e mafie sulla strada delle procedure accelerate per i lavori.

Tempi certi e procedure snelle per un nuovo Codice dei contratti pubblici

Ma esiste una terza via fra i “Commissari alla Genova” e l’arcigna difesa dell’esistente? Certamente il Decreto legislativo 50 va ripensato. Un Codice dei contratti pubblici deve servire per fare le opere, stando attenti ad evitare la corruzione, e non essere pensato con obiettivi invertiti. E il potere di controllo delle Commissioni Via e delle Sovrintendenze deve essere esercitato in forma proattiva e non come interdizione, entro tempi determinati e comunque con procedure di soluzione non di blocco.

Un Codice dei contratti pubblici deve servire per fare le opere, non per ostacolarle

Ma ugualmente importanti sono i tempi delle procedure approvative e autorizzative, che non vengono garantiti dalla forma attuale della Conferenza dei servizi. Probabilmente tre livelli progettuali – progetto di fattibilità, definitivo ed esecutivo - sono troppi e le scelte fondamentali andrebbero fatte sul primo livello, spesso molto trascurato. Questa è la sede opportuna per le scelte anche drastiche sul progetto: è utile o no? i benefici sono maggiori dei costi? si può fare nel rispetto dell’ambiente e dei beni culturali o deve essere modificato e come? E’ in questa fase progettuale, quando gli interessi sono ancora poco stratificati, che il progetto è facilmente modificabile nelle scelte fondamentali. Ed è in questa fase che si dovrebbero esprimere la Commissione VIA e la Conferenza dei servizi (comprensiva della Sovrintendenza). In questo modo, le fasi successive si baserebbero su una ipotesi progettuale consolidata e conseguentemente potrebbero avere tempistiche più ristrette.

A quel punto basterebbe un solo livello di progettazione, in funzione della tipologia di lavoro: o si fa il progetto definitivo con aggiudicazione della progettazione esecutiva e dei lavori sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa (prendendo quindi in considerazione oltre che il prezzo anche le specifiche tecniche e le proposte migliorative del progetto); o si fa un vero progetto esecutivo con aggiudicazione dei lavori sulla base di prezzo e capacità realizzativa delle imprese concorrenti. Le procedure di aggiudicazione al massimo ribasso andrebbero limitate, per evitare che i problemi sorgano poi nella fase di realizzazione.

Rimane comunque indispensabile la qualità degli attori, cioè amministrazioni appaltanti, progettisti e imprese di costruzione. Possono anche servire commissari e regole speciali per tempi limitati, ma solamente se parallelamente si mette mano ad una riforma che consenta in condizioni normali tempi europei per la realizzazione delle opere e si dispone di strutture adatte alla gestione dei processi di aggiudicazione e realizzazione degli interventi. 

Strutture specializzate nella realizzazione degli appalti

Per quanto riguarda le amministrazioni locali va fatta una verifica della loro funzionalità, imponendo ove necessario un consorzio fra gli enti locali per la creazione di strutture specializzate nella realizzazione degli appalti, anche attraverso un processo di formazione specifica. Lo stesso processo va fatto anche presso le regioni e nelle amministrazioni centrali. Le società di ingegneria e le imprese di costruzioni crescono autonomamente se devono confrontarsi con strutture pubbliche di adeguato livello.

Poi, naturalmente, accanto alle nuove iniziative, è opportuno investire anche nella difesa idrogeologica e nella manutenzione e rinnovo delle reti dei servizi pubblici, che hanno impatti socio-economici distribuiti su tutto il territorio nazionale e di particolare importanza nel Meridione. Anche questi però devono avere tempi di realizzazione contenuti: perché queste scelte diventino fatti concreti e concorrano alla ripresa del Paese e non i soliti roboanti annunci occorre cambiare musica e riformare con urgenza il processo di realizzazione degli appalti.